现在上亿农村劳动力进入城镇就业，农民工已经成为我国产业工人的主体。近年来,农民工问题受到了社会各界的广泛关注，农民工的社会保障问题也逐步进入政府视野。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出要“认真解决进城务工人员社会保障问题”，《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》指出要“积极创造条件为进城务工农村劳动者提供必要的社会保障”，这标志着农民工社会保障建设正式纳入政府工作日程。
总的来看，农民工的参保水平很低，理论界对农民工社会保障的研究探讨还很不深入，相关制度设计与政策方案还很不完善，各地的认识和做法很不统一，解决农民工社会保障问题，有效实现农民工的社会保障权益，还有很长的一段路要走。笔者对农民工社会保障的已有研究与实践进行了总结，以此为基础，提出了农民工社会保障建设的一种思路和几点对策建议。
一、农民工社会保障构建的基本原则
（一）坚持制度构建基于必要性，必要性基于背景分析。
要理清农民工社会保障的构建与农民工问题所处大背景的关系，坚持制度构建基于必要性、必要性基于背景分析的原则，认清问题本质，排除干扰因素，坚定解决好农民工社会保障问题的自觉性和决心。
农民工问题本质上是“三农”问题，是关系到城市化推进和城乡统筹发展的重大问题之一。很多学者官员已经认识到，如果城市化不到位，大量农村剩余劳动力不能转移到城市，城乡统筹发展就不能实现，农民收入增长就不会有保障，国内消费需求难以扩大，收入差距也难以缩小，和谐社会也难以建立起来。必须支持并促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移。
农民工已经为中国的城镇化、工业化和现代化做出了巨大贡献，很多的农民工已经不能再算作农民，而是城市的新阶层，是新兴的产业工人，理应有权平等分享经济发展和社会进步的成果。鉴于他们更多面对的已经是市场经济和工业化所带来的社会风险，具有较为明显的社会弱势性，传统的家庭保障和土地保障已不能满足需要，也不能适应经济结构调整和社会发展要求，应当为他们设立相应的社会保障措施。
尤其值得注意的是，农民工具有先天的社会弱势性，再加上针对他们的社会保障制度严重缺位，相当数量的农民工在遭遇疾病、工伤、失业等打击下，很容易陷入生活困境甚至是绝境，成为城市弱势群体和新贫困人口的重要组成部分。待这部分人步入老年，更可能形成严重的社会问题。如果对他们的社会保障支持长期缺乏，他们的弱势状况必将趋于恶化。面对这种状况，需要我们着眼长远，把握大局，创新现有的社会保障模式，加快建立农民工社会保障。
（二）坚持局部服从和促进整体发展，整体发展带动局部发展。
要理清农民工社会保障构建与我国社会保障体系整体推进的关系，坚持局部服从和促进整体发展、整体发展带动局部发展的原则，将农民工社会保障建设作为我国城乡统筹的社会保障体系建设的重要结合点。
首先要坚持农民工社会保障构建服从和促进我国社会保障体系整体建设的原则。农民工社会保障的构建应根植于中国社会保障制度已有的基本制度框架之中，坚持整个体系发展的大方向，自觉作为整体的一部分。在继承的同时，要充分利用已有的制度资源和经验做法，坚持发展的思路，创造性地推进自身建设，促进整个社会保障制度体系的发展和完善。主要包括三个方面的要求。一是要与我国未来定型的社会保障体系相衔接。这就要求充分考虑我国社会保障城乡统筹的发展方向，充分体现低水平、广覆盖、可持续的制度理念。二是要与现有的城镇社会保障体系相衔接。这就要求农民工社会保障的制度设计不能脱离现行的城镇社会保障制度，而是参照其基本制度和做法，确保制度的连续性、创造性和有效性。三是要与农村社会保障体系的建设相衔接。虽然当前我国农村社会保障制度建设还处于探索起步阶段，但应将已经取得的一些经验和共识融入到农民工社会保障建设之中，努力实现两者的兼容与互动，为最终走向城乡一体的社会保障体系创造条件。
同时，社会保障体系的整体建设和发展也应充分把握农民工社会保障建设这个时机，把城镇社会保障、农村社会保障、农民工社会保障当作一盘大棋来对待。要注意统筹兼顾农民工社会保障，必要时对现行制度和政策进行适当调整，为其发展创造条件。比如加快推进社会保障的全国统筹，解决农民工社会保障的转移续保难问题；全面开征社会保障税，提高农民工社会保障的国家强制性；完善灵活就业人员社会保障办法，满足部分灵活就业农民工的参保需求；加快农村社会保障制度建设，解决部分农民工返乡后的社会保障问题，等等。
（三）坚持全方位设计，分层级推进。
要理清农民工社会保障构建的现有条件与长远发展的关系，坚持全方位设计、分层级推进的原则，立足当前，着眼长远，确保政策措施的可行性以及理论研究必要的前瞻性。
农民工社会保障的构建和实现，不仅需要充分考虑到农民工群体当前的基本特征，而且要深入认识这个群体的长远走向，分析这个群体的未来特征。只有将眼前和长远有效结合起来，才能确保农民工社会保障这项政策制度的科学性和有效性。
农民工当前具有两个基本特征，一个是非工非农、游走城乡之间的身份特征，二是岗位不稳定、流动性大。仅仅从这两点来看，农民工社会保障并没有很强的必要性和紧迫性，更多的是复杂性和难度。而且可以认为农民工还有土地做最后保障。但长远看来，农民工这个群体必将随着我国社会转型的实现而消亡，其只是作为一个过渡性的群体存在。他们一部分将回到农村，大部分将留在城市生活，成为城市居民，不会再象现在这样漂泊不定。那么，为他们建立社会保障制度就成为应有之意。而且随着土地保障功能的下降、城镇社会保障制度的定型，如果不抓紧时间筹划他们的社会保障，这么大的一个群体，长期积累就将成为很大的社会问题。
完整的社会保障体系包括社会保险、社会救助和社会福利等几个组成部分，农民工社会保障也理应包括这几个部分。但如果仅仅从当前的条件来看，农民工连基本工资都难拿到，还谈什么参加社会保险、享受社会福利。所以，不能因为当前条件有限而“偷工减料”，至少在理论和认识上应该承认客观事实，切不可到时再亡羊补牢。要在抓好为农民工社会保障当前重点工作的同时，全方位规划，为这项制度地长远发展和逐步完善创造条件。
（四）坚持分类指导，突出重点。
要理清农民工社会保障的基本一致性与农民工群体自身构成的复杂性以及分布的集中性的关系，坚持分类指导、突出重点的原则，在保障对象范围上逐步推进。
“农民工”是一个宽泛的概念，农民工群体的自身构成非常复杂，包括在城镇就业的不同外出动机、不同年龄阶段、不同职业类别、不同就业方式、不同发展归属的各类没有城镇户口的原农业人口。他们对社会保障的需求存在很大区别，对参加社会保障的态度也不尽一致，加入社会保障系统的形式也难以统一。这种复杂性决定了农民工社会保障构成复杂性和多元性。应在分类指导、突出重点的原则下，采取合适标准对农民工进行科学划分，根据具体情况区别对待，逐步推进。
在农民工分类上，根据农民工社会保障的特点，以就业方式把农民工划分为正规就业人员和灵活就业人员两大块比较合适。其中正规就业人员主要指有稳定收入的合同工，灵活就业人员指合同工之外的临时性、弹性制非正规就业人员。对于正规就业农民工的社会保障，主要是参照城镇职工基本社会保障制度，制定相对独立的社会保障政策办法，尤其要对现行的缴费标准、待遇支付以及管理方式上作出必要调整。对于灵活就业农民工的社会保障，关键在于完善城镇灵活就业人员参保办法，将灵活就业的农民工按规定纳入其中。
在区域上，根据农民工流向和分布以及我国经济社会发展的不平衡性，农民工社会保障建设要突出重点区域。一方面，经济发展水平高、农民工分布集中的东南部沿海的广东、浙江、上海等省市，要作为农民工社会保障建设的前沿阵地，担负起在农民工社会保障的应有责任。另一方面，作为农民工核心聚集区域的大中城市，要积极开展农民工社会保障建设的试点工作，加快构建农民工社会保障。国家要加强对这项工作的组织领导，引导、支持和督导沿海发达省市以及大中城市这些重点地区积极推进农民工社会保障建设。
（五）坚持着眼整体，配套推进。
要理清农民工社会保障构建与相关方面问题解决的关系，坚持着眼整体、配套推进的原则，及时制定出台配套政策措施。农民工社会保障建设是一项复杂的系统工程，牵扯许多方面，需要从社会经济发展全局的高度加以认识，从相关方面予以配套推进。农民工社会保障问题是农民工问题的重要方面，同时它也只是其中的一个方面，其它方面以及相关的一些问题也有待重视和解决，甚至更加紧迫，且有些问题的解决是农民工社会保障建设得以推进的必要条件。比如说户籍制度改革问题、劳动就业制度改革问题、土地政策改革问题、农民工合法权益维护问题、劳动用工管理问题、农民工的住房问题和子女教育问题，等等。
二、农民工社会保障构建的总体思路
基于以上五个原则，农民工社会保障构建的总体思路是，从城市化推进和经济社会健康持续发展的高度认识农民工社会保障的必要性和必然性，以社会保障体系的城乡衔接和整体推进为前提，以现有社会保障制度框架为基础，以正规就业的农民工为重点，以保障项目的层级推进为基本手段，以相关措施的配套出台为重要保障，加快建立基础整合、相对独立、分层分类的过渡性农民工社会保障体系。
所谓基础整合，包括三层含义。一是农民工社会保障的构建必须符合我国社会保障建设的基本理念和发展方向，即符合低水平、广覆盖、可持续、多层次的基本理念，符合城乡统筹一体化的发展方向。二是农民工社会保障自身构成要作为一个体系存在，不论在具体的组织形式上如何分类设计，各组成部门在本质上是一致的，在体系构成上要一脉相承。三是农民工社会保障的构建要置于现有社会保障政策框架之中并充分运用现有的制度资源，尤其是要以现行的城镇社会保障制度体系为基本模式，结合实际改进完善。总之，就是要服从全局，承前启后，立足当前，着眼长远，促进我国城乡衔接、统一完善的社会保障体系的建立。
所谓相对独立，可以从三个方面理解。一是农民工社会保障不直接纳入现有的城镇或农村社会保障体系，而是创新现行的城镇社会保障制度，建立一种新的政策方案，与城镇社会保障制度相延续而又有所区别。二是农民工社会保障的独立性只相对于城镇和农村社会保障，不针对社会保障体系整体，它只是构成整体的一个部分。三是这种独立性只是阶段性的，社会保障制度的城乡一体化将消除这种独立性。从长远看，农民工这个群体只是作为一个过渡性的群体存在，而且随着市场经济的完善和城乡二元社会结构解体，目前以身份区分的社会保障制度的不同层面，必然被包括各类劳动者在内的统一的社会保障制度所代替。这两方面也决定了农民工社会保障只能作为一种过渡性的制度设计存在。
所谓分层分类，就是农民工社会保障的构建要基于现实国情和农民工的特点，在保障项目和不同就业方式人员以及不同地域上区别对待，层级推进。分层总的思路是，根据轻重缓急对社会保障项目进行大致排序，同时要结合不同类别人员特点进一步确定具体项目安排。分类就是以就业方式为标准，将农民工分为正规就业人员和灵活就业人员两大类，分别采取保障办法。同时，国家要加强工作指导，以沿海发达省份和大中城市为重点地区，探索建立农民工社
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