强调就业政策的重要性，绝不仅仅因为在解决国有企业问题时形成的大量下岗职工必需妥善安置，更重要的是因为在农业部门中有数量大得多的未充分就业或潜在失业的劳动力等待着就业出路。传统农业是低劳动生产率部门，纵观世界各国经济发展的历史，经济增长的结果必然、也必须表现为非农产业就业比例的提高。
改革开放20多年来，非农产业快速发展，吸收了大量农村剩余劳动力，这是我国经济成长的最重要成果。1978年，我国的农业劳动力占全部劳动力的70.5%,2000年该比例下降到46.9%。尽管如此，由于劳动力总量从4.01亿增加到7.11亿，我国的农业劳动力仍然增加了5037万人。耕地面积不但没有增加，还在不断减少，平均每个农业劳动力只有5.8亩耕地。我国农业劳动力向非农产业的大规模转移，主要发生在1985至1995这十年。1996年后，为了解决国有企业下岗职工再就业问题，农业劳动力的转移减缓。"七五"和"八五"期间，农业劳动力的比重分别下降了9.29和4.79个百分点，"九五"期间，该比重只降低了1.71个百分点。
　　如果新时期劳动力的转移继续停滞，贫富差距和社会矛盾将进一步激化，国家稳定的基石将被动摇。所以，增加非农产业的就业应当成为我国经济政策的首要目标。
　　发展非农产业，不能继续走农村人口"离土不离乡"的路子。将非农产业向不同规模的城市集中，有助于提高基础设施的利用程度，节约基础设施投资，防治污染，保护环境，实现可持续发展。因此，城市化是经济发展的必由之路。
城市化的前提是加快城市基础设施建设。鼓励地方政府在一定限度内合理负债，是发达国家加快城市基础设施建设的成功经验。例如美国，发行市政债券是地方公共基础设施建设的主要筹资方式，市政债券的投资人不仅得到法律的全面保护，而且得到联邦和州政府税收优惠政策的鼓励。
　　事实上，我国各地的地方政府已经广泛地在负债建设城市。但是，我国的《预算法》、《担保法》以及财政部的有关政策既不允许地方政府发债，也不允许地方财政为债务担保，使得地方政府适度负债建设城市基础设施的行为得不到法律的支持，相关债权人的利益也得不到法律的保护。
　　我国应该尽快修改上述法律和政策，以加快城市化进程。
　　劳动力的自由流动，与资本的自由流动一样，是加快经济发展的基本前提。中西部地区劳动力富余而资本不足，在吸引国内外资本向中西部投资的同时，劳动力从中西部向资本相对充足的东部地区流动，对东部和中西部都有好处。中西部地区的实际人均收入可以因此而更快增长；东部地区的劳动力成本可以因此而保持在相对降低水准，从而使东部生产的高质量产品在国际市场上有较强的竞争力。
我国限制农村劳动力和人口向城市流动的户籍管理制度，起源于1956年的粮食统购统销及1958年"大跃进"后的三年经济困难，早已不适应当今市场经济发展和城市化的要求，应当及时改革。新的户籍制度应促进并保护劳动力的自由流动和农村人口向城市的有序转移。
（作者为国家开发银行官员）