我国近年的县乡财政困难，是社会结构转型中制度转型有效支持不足而积累的矛盾在基层政府理财上的反映，与政府体制、省以下财政体制现存问题和农村区域各生产要素市场化制度建设滞后有密切关系。本报告重点分析了促成基层财政困难加剧的三个财政体制性因素，并提出了配套改革、调整政府体制和省以下财政体制的三条建议：
1．减少政府层级和财政层级。
2．按“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”思路推进省以下财政体制改革，同时健全自上而下的转移支付，完善以分税制为基础的分级财政。
3．按市场经济客观要求积极推进农村区域和基层政府辖区生产要素流动的制度创新。
中国在经历了二十余年改革开放的转轨——经济管理模式和经济增长模式的“两个转变”之后，正在合乎逻辑地进入一个更为深刻的社会变革时期：一方面，国家大步加入外部世界的“全球化”过程，并最终成为WTO成员国；另一方面，国内则势不可挡地加速形成了工业化、城镇化大潮。于是，由生产关系强力调整和从封闭走向开放的巨变所引发的生产力潜能的喷涌，与经济社会结构的急剧演变和转型，使我们在明显准备不足、甚至出乎意料的情况下，以异乎寻常的高速度脱离“短缺时代”而与一系列新的矛盾和“过剩经济”挑战不期而遇。在近年不得不实行扩张性积极财政政策过程中，如影随形且显得非常突出的一个现象，就是“三农”（农村、农业、农民）问题的尖锐化和以此为背景而凸现的县、乡基层政权财政困难问题。
本文不拟对“三农”等问题作全面的分析考察，仅侧重从财政体制及财政、政府相关体制配套改革的角度，讨论化解基层财政困难问题的大思路。
一种可观察到的传导关系是：在外部竞争和生产过剩压力下，原体制空间内农业的创收功能愈益降低→农村人口收入增长明显降低→基层政权财源捉襟见肘、财政困难→财政困难压力未能促成政府真正精简机构提高效能，却刺激了基层政府的乱收费→脱开正轨的乱收费愈演愈烈而“民怨沸腾”→决策层不得不下决心实施税费改革→税费改革试点暴露的矛盾问题“牵一发动全身”地引出了系统性、全方位实施制度创新的客观要求——在上面这个一环接一环的链式关系中，反映出的实质内容，主要是我国经济社会结构转型中，其过程本身必然要求制度转型的呼应与配套，而目前来自制度创新方面的有效支持明显不足。换言之，制度的创新和转型是在“治本”的深层次上解决结构变迁中重大矛盾问题（如基层财政困难问题）的关键要素。
1994年财政体制改革之后，我国财政收入快速增长，近几年尽管经济增长放缓，但财政收入增势不减，地方财政收入年均递增18.5%。2000年地方财政收入为6406亿元，是1993年的1.89倍。然而与此同时，许多地方县乡两级地方政府的财政困难却与日俱增，工资欠发普遍化、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重，财政风险日渐膨胀。如此等等，已引起各方关注，概括为一句话：基层政权的财政收支矛盾相当尖锐。有必要指出：地方财政困难已经危及部分地方的社会稳定和政府权威，任其发展势必会导致地方财政危机而最终拖曳中央财政步入险境。
对此，我们基本的判断与出发点是：“三农问题”、县乡财政困难问题和政府体制（特别是省以下体制）问题的交织，是考虑当前地方和基层财政问题的主要背景，面对中国社会深刻的结构转型中从县乡财政困难角度反映出的难题，必须着眼于省以下财政体制和政府体制全局来求解。我们应该有一个具备前瞻性思维的清醒认识，通过分析问题成因及其中的关键要素，寻求中长期的治本之策。
一、促成基层财政困难加剧的三大财政体制性因素
1994年建立的分税制为基础的分级财政管理体制，带有强烈的制度创新性质，初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，又在政府与企业的关系方面大大淡化了条块分割的行政隶属关系控制，为政府适应市场经济发展、正确发挥调节经济和社会发展的作用创造了条件。然而必须看到，该体制为种种条件所制约，仍然带有强烈的过渡色彩，难免留下不少问题。随着时间推进，这些问题趋于明朗化，对地方财政运转的不良影响日渐表现出来。概括起来，现行财政体制对地方财政困难的影响主要有如下三点：
（一）财权划分模式与“事权”（职责）划分模式不对称
1994年体制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，着眼点是增强中央政府的宏观调控能力、明确各级政府的责、权、钱。当时尚做不到配套确定省以下政府之间财力分配框架，原本寄希望于通过逐步深化省以下体制改革，在动态中解决此问题。但由于省以下体制改革的深化近年并未取得明显进展，财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局。这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。
在实行分税分级财政体制的国家里，中央适当集中财权是普遍的做法。但省以下政府之间的财权划分模式并不尽然，具体格局要依职责划分结构而定。我国实行分税制的主要意图之一是扭转过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面（到2000年，中央财政收入占全部财政收入的比重为52.2%），这符合分级财政体制正常运行的基本要求，并且客观地说，与较充分发挥中央自上而下转移支付调节功能的要求相比，目前中央财力集中程度还不够，仍有待逐步提高。然而现在的问题是这种趋向被盲目推广和延伸，在省、市形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑。1994年以来，中央的资金集中度实际在下降（从1994年的55.7%下降到2000年的52.2%），而省级政府的集中程度不断加大，年均提高2%（从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%）。市一级政府同样在想方设法增强集中程度。2000年地方财政净结余134亿元，而县、乡财政赤字增加。这实际上说明财力在向省、市集中。
省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾。按照事权划分规则，区域性公共物品由地方相应级次的政府提供。近年我国省级政府向上集中资金的过程中，县、乡两级政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，同时还要在一定程度上支持地方经济发展（而且往往尚未有效排除介入一般竞争性投资项目的“政绩”压力与内在冲动），而且县、乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大增长也快，无法压缩。比如9年制义务教育，该项支出有法律依据，而且由于人口规模扩大较快和相关支出因素价格上升较快，所需资金膨胀更快，主要发生在县、乡两级财政。再比如基础设施建设，县级行政区域内长期以来农村各类基础设施严重不足，欠账累累，而农村工业化、城市化进程又要求配套完善基础设施，对县级政府来说这是非常沉重的负担，
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