'十一五'规划明确提出,今后我国必须提高对外开放水平,同时提出了实施互利共赢的开放战略,这是我国在'十一五'期间统筹国内发展和对外开放的重大指导原则。在利用外资方面,互利共赢的开放战略强调:继续积极有效利用外资,着力提高利用外资质量,加强对外资的产业和区域引导。在这一战略原则的指导下,稳健的财政政策可以考虑通过提高外资利用水平来促进经济增长方式的转变,并做出具体政策安排:
1.提高外资利用水平的内在要求
改革开放以来,尽管我国已经向外资开放了众多行业及地区,但外资利用水平仍不令人满意,其原因有总量方面的、有配置方面的,有内生的、也有外生的,它们构成了进一步提高外资利用水平的内在要求。
⑴ 纠正外资产业、行业和地区结构失衡
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出加快经济结构战略性调整,推进产业结构优化升级,是保持经济平稳较快发展、提高经济增长质量和效益的重要保障。但是在外商投资领域,存在着外资产业结构失衡、行业和地区结构失衡,不利于提高外资利用水平和促进经济增长方式的转变。
第一,外资产业结构失衡。由于我国的劳动力价格低廉,外商直接投资的产业大多是劳动力密集型的加工制造业,通过高能源投入和牺牲环境来提高利润水平。当前,这些产业的市场容量已经接近饱和,迫切需要推进外商投资领域的产业结构优化升级。
第二,外资行业结构失衡。改革开放时,出于经济安全和社会稳定的考虑,我国未向外资开放关键性的行业,随着市场经济体制的完善,某些未开放的行业有望成为今后一段时期中国利用外资的新的增长点。所以,外资行业结构需要相应调整,扩大开放范围。
第三,外资地区结构失衡。多年来,我国在吸引外资的过程中,过分注重实行地区优惠政策,政策多向东部沿海地区和经济特区倾斜,所以外资的地区分布并不均衡,中西部地区因资金不充足而导致经济不发达,同时,外资地区结构失衡加大了外资产业和行业失衡的程度。
⑵ 提高外资引进和利用质量
转变经济增长方式直接要求提高外资引进和利用的质量,但其质量不高恰恰是我国所面临的严峻问题。目前在吸引和利用外资中普遍存在的情况是:
第一,外资利用成本较高,我国吸引外资的工作待投资项目设立即告终结,没有对外资投资的质量和利用效率进行监督,没有对外资企业在华经营、扩大再生产、再投资等情况做跟踪调查或提供相关服务,导致外资利用水平不高而环境和其他成本很高。应设立专门的外资监督机构,监督和规范出资人、经营者和引资者的行为,以提高引进和利用外资的质量。
第二,外资利用效率不高,因为我国只注重吸引新设项目投资,而低估了对外资项目扩大外商再投资的潜力。对一些大型外资项目而言, 具有较高再投资能力的出资者往往出于谨慎的考虑,仅以初始投资投石问路,如果出资者对投资经营环境满意, 后续投资将会逐期到位。但因我国未明确出资者意图、营造良好的投资环境,致使出资者放弃再投资的打算,资金的利用效率不高,双方都受到损失。因此吸引外资的工作应从鼓励外资在华设立企业向后扩散, 贯穿外资设立、经营、再投资全过程,全方位提高管理和利用外资的质量。
⑶ 保持外资规模适度增长、扩大投资领域
当前提高我国外资利用水平要求保持外资规模适度增长、扩大投资领域,有如下理由支持:
首先,外资对经济发展的促进作用明显增强。外商投资遍及制造业、服务业、农业、基础设施等领域。2004年,外商投资企业固定资产投资占全社会固定资产投资总额的近12%,工业增加值占全国工业增加值的比重达28%,出口额占全国出口总额的57%,在外商投资企业中直接就业人员为2400万人,约占全国非农业劳动人口的10%,说明外商投资企业对国民经济发展的促进作用明显增强。
其次,外资规模有适度增长的空间。扣除一些外资企业终止运营、资产折旧或撤资等因素,按照国际口径估测,中国吸收外商直接投资(FDI)的存量大约在2130亿美元,占全球FDI的比重不到1%。中国吸收外商直接投资占国内生产总值的比重,占固定资产投资的比重和人均占有FDI的比重,都低于世界平均水平,因此,可以保持我国外资的适度增长规模。
再次,外商投资领域扩大的条件形成。随着世界经济新一轮产业结构的调整和与之相关联的国际间产业转移的新趋势,我国制造业吸引外资的重点可以逐步由劳动密集型的轻加工组装业转向重化工业、深加工业和高新技术产业。同时,入世后我国相继颁布了40多部开放服务贸易领域的法规和规章,涉及金融、物流、分销、旅游、建筑等几十个领域,可以引导外资投向新兴的服务业如信息服务业、现代物流业、旅游服务业、证券保险业以及文化教育医疗等服务业领域。可见,外商投资领域扩大的条件已经形成。
⑷ 改善投资环境
我国对外商实行的优惠政策在市场经济体制不完善,总体投资环境恶劣的改革开放初期是必要的,且对于吸引外资确实发挥了积极作用。而现阶段,完善投资环境对于吸引外资的效果将好于使用优惠政策的效果,因为外资更注重追求长远利益,注重东道国的经济发展水平、市场规模、政策的连续性与透明度以及政府工作效率等投资环境的改善。改善投资环境要做到以下几个方面:第一,要加强基础设施的建设,提供优良的社会公共事业的服务。
第二,加强人才的培养与储备,要建立立体的人力资源库,引导和培养适应社会需求的复合型人才,及时根据市场需求调整人才的培养方向。
第三、优化政府职能部门的公共服务功能,应进一步简化行政审批程序, 整治投资的不良环节, 改善行政环境；加大知识产权保护的执法力度,依法保护外商的合法权益；注重保持外商投资有关法律的相对稳定性、连续性和可操作性, 努力创造良好的政策和法律环境；加快某些行业贸易投资自由化步伐等。
2.提高外资利用水平的财政政策的安排
'十一五'规划提出,'十一五'期间必须提高对外开放水平,财政政策是满足这一要求不可或缺的外部力量,可以面向提高外资利用水平来提高对外开放水平,其具体政策安排如下:
⑴ 税收政策
税收政策设计应满足互利共赢的开放战略对'十一五'期间利用外资的要求。
首先,实行税收的产业梯度优惠政策,对于涉及国民经济安全的产业设定较高的税收门槛,对于外资投向对基础领域或高新技术
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